國研中心|社會力量辦幼兒園的困境與出路
社會力量辦園是指“企事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經(jīng)費，面向社會舉辦”的幼兒園。本文主要聚焦于民辦幼兒園。當(dāng)前，中國公辦民辦并舉的辦園格局基本形成，普惠性民辦園已成為普惠性學(xué)前教育資源供給的重要主體。
但與此同時，社會力量辦園仍面臨不少問題，主要體現(xiàn)在民辦園準(zhǔn)入管理仍然過于簡單、民辦園管理工作機制中依然存在以審代管的現(xiàn)象、政府為民辦園發(fā)展提供的支持性環(huán)境還不夠充分、民辦園分類管理政策實施進程較為緩慢、對普惠性民辦園的財政支持和補貼機制有待完善，以及民辦園保教質(zhì)量的評估、監(jiān)測與支持一體化機制尚未建立等。因此，需要各級政府繼續(xù)強化政策的落地，從制度設(shè)計、管理體制、運行機制、扶持舉措等不同層面落實對民辦園發(fā)展的政府職責(zé)。
一、通過深化放管服改革激發(fā)社會力量辦園活力
民辦園準(zhǔn)入門檻過高和準(zhǔn)入機制缺乏靈活性、民辦園管理過程中出現(xiàn)的以審代管現(xiàn)象，其實質(zhì)都是政府教育行政管理體制與學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的表現(xiàn)。因此，加快教育行政管理體制改革，提升政府教育治理體系的現(xiàn)代化水平，縱深推進教育領(lǐng)域放管服改革，是進一步激發(fā)社會力量辦園、提高民辦園管理效率的根本舉措。
首先，在保證幼兒安全和支持正常保教活動開展的前提下適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有的幼兒園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。特別是對園所位置、場地面積、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等外在的非關(guān)鍵性要素在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中要設(shè)置一定的彈性調(diào)整空間，而不是采取“一刀切”的硬性規(guī)定，以適應(yīng)不同地域辦園需求。需要強調(diào)的是，降低準(zhǔn)入門檻并不是簡單地降低現(xiàn)有的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而是在辦園標(biāo)準(zhǔn)的各個要素上有更大的選擇和騰挪空間，以豐富辦園形式，增加學(xué)前教育供給的多樣性。實際上，北京、廣州、上海等地區(qū)已經(jīng)在調(diào)整準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面進行了嘗試。例如，北京市在2017年就通過設(shè)立“社區(qū)辦園點”的方式將一部分原來“不達標(biāo)”的幼兒園納入規(guī)范管理，從《北京市學(xué)前教育社區(qū)辦園點安全管理工作基本要求(試行)》中的相關(guān)規(guī)定可以看出，在保證安全的基礎(chǔ)上，“社區(qū)辦園點”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)在師幼比、生均幼兒活動室面積等方面都降低了要求。廣州市天河區(qū)2018年出臺了《微小型幼兒園開辦工作指引》，基于規(guī)范化幼兒園設(shè)立審批的標(biāo)準(zhǔn)和程序，實行了“兩放寬、兩提高”——即放寬面積和規(guī)模限制，提高師資學(xué)歷和監(jiān)管要求，鼓勵社會力量舉辦園所規(guī)模在5個班及以下、服務(wù)靈活、優(yōu)質(zhì)多元微小型幼兒園。事實上，這些依托社區(qū)、因需而生、因地制宜的小型“幼兒園”在一定程度上解決了特定區(qū)域、特定人群的入園困境，滿足了家長多元化的需求，也使學(xué)前教育供給系統(tǒng)更為多元和豐富。
其次，將民辦園管理的“基于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的前置審批”改革為“基于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的事前登記備案、事中事后行業(yè)監(jiān)管”。傳統(tǒng)的行政管理以前置審批為中心，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入的門檻，并以審批手續(xù)作為后期監(jiān)管的基本依據(jù)和懲治手段，以審代管是主要的管理方式。在對民辦園的管理中，應(yīng)該將“嚴(yán)進寬管”轉(zhuǎn)為“寬進嚴(yán)管”，政府要將直接管理的行政審批改為通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的登記備案制度，放寬準(zhǔn)入門檻(并設(shè)置彈性調(diào)整空間)，加強對民辦園的過程監(jiān)管，引導(dǎo)民辦園規(guī)范辦園、良性競爭和有序發(fā)展。
第三，推進教育治理能力現(xiàn)代化，提高民辦園管理水平。建立協(xié)調(diào)有效的組織架構(gòu)和形成科學(xué)完備的制度安排。將對民辦園的審批從監(jiān)管中分離，意味著針對民辦園管理的行政方式、運作流程、資源配置等必須發(fā)生一系列的改變，本質(zhì)上要求民辦園的審批部門與監(jiān)管部門在責(zé)任界定清晰的基礎(chǔ)上能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、共享信息、協(xié)同配合，這給相關(guān)地方行政部門在慣性思維、固有利益、監(jiān)管能力等方面都帶來了挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)該優(yōu)化民辦園管理中的權(quán)責(zé)配置，根據(jù)“誰審批、誰負責(zé);誰主管、誰監(jiān)管”的原則，理順和銜接相關(guān)行政部門各自職責(zé)，形成分工明確、節(jié)點控制的審管協(xié)同結(jié)構(gòu)與職責(zé)體系。審管部門之間還要建立聯(lián)席會議機制，專項協(xié)調(diào)具體事務(wù)。
二、建立差別化的民辦園發(fā)展“分類扶持”體系
首先，完善民辦園分類管理政策的系列配套文件是基礎(chǔ)。2016年《民辦教育促進法》頒布之后，各地就開始著手營利性民辦園和非營利性民辦園分類管理，但總體上看，絕大多數(shù)地區(qū)還沒有形成較為完善的民辦園分類管理政策制度設(shè)計，也沒有細化民辦園分類管理的實施細則，更沒有出臺切實可行的時間表和路線圖。中國民辦園的規(guī)模大、類型多，產(chǎn)權(quán)歸屬和管理體制復(fù)雜，實施民辦園分類管理是一項系統(tǒng)工程，需要各級政府明確各自的職責(zé)。從縱向上看，目前國家層面的民辦教育分類管理法律體系和政策體系已經(jīng)基本確立，各省的配套實施細則也在陸續(xù)頒布。但省市、區(qū)縣層面還需要細化幼兒園分類的政策，在民辦園的法人屬性、出資回報、產(chǎn)權(quán)處理、稅收政策、土地政策、收費政策、補貼政策等方面出臺系列配套政策文件進行明確規(guī)定;與此同時，還要最大限度地簡化分類程序，降低分類管理改革的制度性交易成本，確保分類管理改革能夠平穩(wěn)有序推進。
其次，強化對民辦園的規(guī)范管理，根據(jù)分類管理原則制定并實施差別化的民辦園分類扶持政策是關(guān)鍵。根據(jù)民辦園營利性和非營利性的分類，在登記、用地、財政、稅收、收費、扶持、退出等方面都應(yīng)建立差別化的政策體系。分類扶持的原則有兩個要點：一是對所有的民辦園都應(yīng)該進行鼓勵和支持，但扶持的方式和力度有所差別，對非營利性民辦園的財政扶持力度要大于營利性民辦園;二是對民辦園的扶持要兼顧效率與公平，即從效率的角度對高質(zhì)量的民辦園扶持力度更大，從公平的角度而言對承擔(dān)普惠性任務(wù)的民辦園扶持力度更大。差別化扶持政策是否明確全面和能否有效落實，影響著民辦園舉辦者分類選擇的意愿和方向，決定了民辦園分類管理改革的成效。因此，各地應(yīng)該在法律框架下，根據(jù)本地財政經(jīng)濟狀況，對財政專項資金、政府購買服務(wù)、辦園基金獎勵等做出詳細規(guī)定，給予民辦園舉辦者信心和動力。
第三，依法為營利性民辦園提供發(fā)展空間和制定扶持措施。在引導(dǎo)和鼓勵社會力量舉辦公益普惠幼兒園的基礎(chǔ)上，也需要充分尊重營利性民辦園的選擇和理解營利性民辦園的價值。營利性民辦園在擴大學(xué)前教育資源供給、滿足人民群眾的差異化需求等方面發(fā)揮著重要作用。在“遏制過度逐利行為”的前提下，政府應(yīng)該支持營利性民辦園合法依規(guī)辦園，重點在設(shè)置審批、質(zhì)量保障、規(guī)范辦學(xué)、風(fēng)險防控等各個方面不斷完善管理政策，建設(shè)營利性幼兒園監(jiān)督管理與風(fēng)險防控體系，引導(dǎo)營利性民辦園合作設(shè)立投資基金，用于幼兒園創(chuàng)新發(fā)展，防范辦園風(fēng)險。
三、建立普惠性民辦園經(jīng)費保障和財政補助動態(tài)調(diào)整機制
首先，厘清普惠性民辦園與非營利性民辦園的關(guān)系有助于普惠性民辦園扶持政策的實際推行。就目前的法律法規(guī)體系而言，“普惠性幼兒園”并不是法律概念，而是屬于政策語言，本質(zhì)上是作為政府調(diào)控、引導(dǎo)民辦園辦園行為的管理手段。在政策文件中普惠性民辦園主要指的是“面向大眾、收費較低、質(zhì)量合格”，強調(diào)是“經(jīng)濟上的可承受”，是從幼兒園面向社會提供服務(wù)的性質(zhì)來界定的，解決的是學(xué)前教育在地理和經(jīng)濟上的可及性問題�！胺菭I利性民辦園”則在法律上有嚴(yán)格的限定，根據(jù)2016年修訂后的《民辦教育促進法》，其核心特征是“不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”，主要區(qū)別于依照公司法運行的營利性民辦園。理論上說，任何類型的民辦園都可以被政府認(rèn)定為普惠性民辦園;就實踐來看，非營利性民辦園由于普遍得到政府扶持，又沒有經(jīng)濟收益的刺激，因此，一般會提供收費較低的服務(wù)，而被政府認(rèn)定為普惠性幼兒園。
其次，加大政府財政對普惠性民辦園的投入、提高政府財政補助標(biāo)準(zhǔn)是落實普惠性民辦園扶持政策的關(guān)鍵。在2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中明確提出“2019年6月底前，各省(自治區(qū)、直轄市)要進一步完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補助標(biāo)準(zhǔn)及扶持政策�！比珖鞯叵嗬^出臺普惠性民辦園扶持的相關(guān)政策，并在近兩年內(nèi)不斷完善各項標(biāo)準(zhǔn)和出臺新的方案。今后一段時期的重點是將扶持政策和方案真正落地實施。
2020年的一項針對普惠性民辦園園長的調(diào)查顯示，普惠性民辦園面臨的三大主要困難是經(jīng)費短缺、招生困難和教師的流動性大，最需要得到的三大支持舉措是提高教師待遇、政府加大投入和優(yōu)化內(nèi)部管理。目前，各地基本是根據(jù)本地政府的重視程度和財政能力確定補助標(biāo)準(zhǔn)和補助方式，由于財政補貼實施的是區(qū)縣統(tǒng)籌，導(dǎo)致即使是同一個地市，區(qū)縣之間的補貼政策也存在很大差異。要改變這種財政投入狀況，需要提高學(xué)前教育投入中財政性學(xué)前教育經(jīng)費的占比，達到實現(xiàn)普及普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系發(fā)展目標(biāo)的要求;同時，將普惠性民辦園財政補貼統(tǒng)籌上升到地市層級或者省市層級。實際上，這與2016年《民辦教育促進法》中 “非營利性民辦學(xué)校收費的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”的規(guī)定一致。
第三，盡快建立普惠性幼兒園財政補貼與收費標(biāo)準(zhǔn)、績效考核聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機制。各地亟需根據(jù)新形勢及時調(diào)整完善幼兒園收費管理政策，組織發(fā)改、教育、財政等相關(guān)部門，完善普惠性幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)和財政補貼聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機制，適時研究調(diào)整普惠性幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)財政補貼加保教收費的總體收入難以支持辦園支出的困境，進而帶來辦園質(zhì)量下滑的隱患。與此同時，各地要嘗試建立以績效預(yù)算管理為核心的學(xué)前教育財政投入機制，建立財政補助與績效考核掛鉤機制，一方面考慮政府對普惠性民辦園采取“彌補成本+績效獎勵”的獎補政策，在普惠性民辦園收費收入和財政生均定額補助基本滿足幼兒園日常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)普惠性民辦園辦園質(zhì)量督導(dǎo)評估結(jié)果給予一定的績效獎勵，引導(dǎo)促進普惠性民辦園安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。 四、健全民辦園考核檢查和督導(dǎo)評估監(jiān)測體系
一是構(gòu)建并實施幼兒園辦園行為督導(dǎo)和辦園質(zhì)量評估體系。2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》等文件要求，“國家制定幼兒園保教質(zhì)量評估指南，各省(自治區(qū)、直轄市)完善幼兒園質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)、健全分級分類評估體系”，“將各類幼兒園全部納入質(zhì)量評估范疇”，“以區(qū)縣為單位進行全覆蓋式督導(dǎo)評估”。這些規(guī)定從制度上明確了各級政府在民辦園督導(dǎo)評估中的具體職責(zé)，同時也體現(xiàn)了政府將督導(dǎo)評估作為推動幼兒園規(guī)范辦園行為，提高保教質(zhì)量的重要抓手。下一步，需要盡快出臺國家層面的幼兒園保教質(zhì)量評估指南，各省根據(jù)國家層面的指南制定本省的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估實施細則，通過對普惠性民辦園的保教質(zhì)量進行全面督導(dǎo)，實現(xiàn)對民辦園質(zhì)量的引領(lǐng)，推動普惠性民辦園保教質(zhì)量的全面提升。
二是積極推進管評分離，探索引入有資質(zhì)的第三方機構(gòu)開展質(zhì)量評估。加強政府對民辦園的督導(dǎo)評估并不是把督導(dǎo)評估作為控制和指揮民辦園的“行政管制手段”，而是要真正通過督導(dǎo)評估發(fā)揮專家咨詢和建議的“管理服務(wù)”，以督促改。將民辦園的自我評估和政府委托的第三方專業(yè)機構(gòu)評估結(jié)合，建立內(nèi)外結(jié)合的評估體制，在評估內(nèi)容、方式、程序和工具等各個方面不斷進行專業(yè)化設(shè)計，并且政府在檢查評估的過程中通過委派行政管理人員和專家學(xué)者入園指導(dǎo)等多種形式，將督導(dǎo)評估變成民辦園保教行為規(guī)范和保教質(zhì)量優(yōu)化的過程。督導(dǎo)評估的結(jié)果應(yīng)及時反饋給幼兒園并積極聽取幼兒園舉辦者、園長、教師和家長等利益相關(guān)者對督導(dǎo)結(jié)果的建議，使督導(dǎo)反饋成為一個多方對話、協(xié)商和交流的過程。
三是建立一支立足實踐、熟悉業(yè)務(wù)的專業(yè)化質(zhì)量評估隊伍。全面實施幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度，對幼兒園實施經(jīng)常性督導(dǎo)。國家、省、地市、區(qū)縣各級教育督導(dǎo)評估機構(gòu)都有各自的職責(zé)，各級都需要組建一支數(shù)量充分、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高、專業(yè)較強的學(xué)前教育專兼職督查隊伍，面向各類幼兒園定期實施全覆蓋、拉網(wǎng)式的督導(dǎo)。四是注重評估結(jié)果的運用，建立“評估-監(jiān)測-支持”一體化民辦園質(zhì)量保障機制。對民辦園的督導(dǎo)評估是判斷幼兒園保教質(zhì)量水平和對幼兒園進行分類定級的手段，更重要的是要充分發(fā)揮督導(dǎo)評估的監(jiān)督、指導(dǎo)、激勵和導(dǎo)向作用。因此，需要對民辦園的保教質(zhì)量實施定期動態(tài)評價，評估內(nèi)容與管理標(biāo)準(zhǔn)互通銜接，評估結(jié)果面向社會公布，并且建立財政資金補貼數(shù)量、教科研指導(dǎo)力度等相關(guān)支持舉措與民辦園提供的普惠性學(xué)位數(shù)量和辦園質(zhì)量直接掛鉤的制度。
來源：新浪網(wǎng)
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