近年來(lái)，國(guó)際制裁的對(duì)象和范疇不斷擴(kuò)大，違反制裁引發(fā)的執(zhí)法案件數(shù)量持續(xù)上升，處罰金額屢創(chuàng)新高，對(duì)違反制裁的行為追溯時(shí)間更是長(zhǎng)達(dá)十年之久，國(guó)際制裁的影響力和破壞力日益加大。文 | 中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行總行內(nèi)控合規(guī)部反洗錢(qián)中心高級(jí)副經(jīng)理 姜虹來(lái)源 | 《貿(mào)易金融》雜志2020年10月刊

“制裁”是解決國(guó)際沖突和安全問(wèn)題的一種外交手段，是在軍事打擊之外,制裁發(fā)布主體攻擊對(duì)手的有力“武器”。近年來(lái)，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)凍結(jié)被制裁對(duì)象資產(chǎn)，停止為被制裁對(duì)象提供金融服務(wù)的“金融制裁”愈演愈烈，如何能緊跟制裁政策的變動(dòng)，持續(xù)提高制裁風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別及管控能力，避免身陷制裁案件而給銀行造成巨大損失及負(fù)面影響，是銀行需要持續(xù)攻克的難題。

一、制裁的起源與現(xiàn)狀

制裁起源于對(duì)恐怖主義、分裂主義和發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器勢(shì)力的打擊，對(duì)于這些威脅世界穩(wěn)定的勢(shì)力,國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同除了在武力上予以必要的打擊外,還必須在經(jīng)濟(jì)金融上予以制裁，以切斷其賴(lài)以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，世界各國(guó)發(fā)展的不均衡，局部地緣政治沖突不斷,導(dǎo)致部分國(guó)家可以憑借其經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力，將軍事斗爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)、金融制裁結(jié)合，以達(dá)到全面壓制對(duì)手的目的。例如美國(guó)，歐盟針對(duì)敵對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)制裁，又如阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟對(duì)以色列、敘利亞的制裁,韓朝之間的制裁等。

從制裁的影響力來(lái)看，當(dāng)今世界上最主要的國(guó)際制裁有如下三類(lèi)。

一是聯(lián)合國(guó)制裁。聯(lián)合國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章發(fā)布制裁決議，對(duì)特定國(guó)家或地區(qū)實(shí)施的制裁。聯(lián)合國(guó)制裁的發(fā)布主體是聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì);制裁的效力范圍是聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó);制裁的對(duì)象包括主體和交易兩類(lèi);制裁的措施包括武器禁運(yùn)、大規(guī)模殺傷性武器及運(yùn)載系統(tǒng)禁運(yùn)、奢侈品及部分物資禁運(yùn)、資產(chǎn)凍結(jié)、旅行禁令等。

目前，聯(lián)合國(guó)的金融制裁項(xiàng)目共有15個(gè)，包括朝鮮、蘇丹、索馬里、中非、剛果(金)、伊拉克、黎巴嫩、利比亞、馬里、南蘇丹、也門(mén)、津巴布韋、阿富汗、幾內(nèi)亞比紹等14個(gè)國(guó)家項(xiàng)目和1個(gè)恐怖主義制裁項(xiàng)目(基地組織)。

二是美國(guó)制裁。美國(guó)政府及政府部門(mén)根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法、制裁法案及行政命令發(fā)布制裁決定，對(duì)特定國(guó)家/地區(qū)、特定項(xiàng)目實(shí)施制裁。美國(guó)制裁的發(fā)布主體主要有美國(guó)財(cái)政部、美國(guó)國(guó)務(wù)院、美國(guó)商務(wù)部;美國(guó)制裁分初級(jí)制裁和次級(jí)制裁，初級(jí)制裁的效力范圍是美國(guó)司法管轄權(quán)范圍內(nèi)的人員，次級(jí)制裁的效力范圍更大，通過(guò)“長(zhǎng)臂管轄”，美國(guó)制裁的觸角已經(jīng)延伸到了世界各個(gè)角落;制裁的對(duì)象包括主體和交易兩類(lèi);制裁的措施包括禁止交易、資產(chǎn)凍結(jié)、禁止入境、限制投融資、禁止金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立代理賬戶(hù)等。

目前美國(guó)制裁中，由美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)管制辦公室(OFAC)發(fā)布的金融制裁項(xiàng)目有三類(lèi)：國(guó)家制裁、SDN名單制裁(SDN-Specially Designated Nationals,特別指定國(guó)民)、其他制裁。其中，國(guó)家制裁中，被全面制裁的國(guó)家包括伊朗、朝鮮、敘利亞、古巴和蘇丹;被部分制裁的國(guó)家包括委內(nèi)瑞拉、索馬里、巴爾干地區(qū)、白俄羅斯、布隆迪、中非、剛果(金)、伊拉克、黎巴嫩、利比亞、馬里、尼加拉瓜、南蘇丹、也門(mén)、津巴布韋等15個(gè)國(guó)家。SDN制裁中，目前名單內(nèi)有超過(guò)12000個(gè)主體，涉及20個(gè)國(guó)家制裁項(xiàng)目(全面制裁和部分制裁)和6個(gè)特定行為制裁項(xiàng)目(反毒品走私制裁、反恐怖主義制裁、馬格內(nèi)斯基制裁、防擴(kuò)散制裁、未加工鉆石貿(mào)易制裁、跨國(guó)犯罪制裁)。其他制裁包括SSI、 FSE、NS-PLC、561、NS-ISA、CAPTA等各類(lèi)名單制裁。

三是歐盟制裁。歐盟根據(jù)聯(lián)合國(guó)制裁以及歐盟的政治、外交、安全等目標(biāo)，對(duì)特定國(guó)家或地區(qū)、恐怖分子等實(shí)施制裁。歐盟制裁的發(fā)布主體是歐盟理事會(huì);制裁的效力范圍是歐盟所有成員國(guó)。制裁的對(duì)象包括組織和個(gè)人;制裁的措施包括武器禁運(yùn)、簽證禁令以及資金凍結(jié)等。

目前，歐盟對(duì)32個(gè)國(guó)家和地區(qū)以及2個(gè)組織實(shí)施制裁，其中大多數(shù)制裁是基于聯(lián)合國(guó)制裁，但與聯(lián)合國(guó)制裁可能存在差異。

二、違反制裁給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

聯(lián)合國(guó)制裁決議是通過(guò)轉(zhuǎn)化為各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)制裁效果，美國(guó)制裁及歐盟制裁的法規(guī)規(guī)定對(duì)違反制裁的主體處于刑事處罰或民事處罰。如銀行違反了其制裁規(guī)定，除去罰款導(dǎo)致的直接巨額資金損失外，對(duì)于非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)，還可能面臨被禁用美元清算系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，并且對(duì)銀行的客戶(hù)關(guān)系、聲譽(yù)等造成負(fù)面影響，可以說(shuō)，一旦被指控違反了制裁規(guī)定，對(duì)銀行的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的破壞力是巨大的。

(一)巨額罰款

美國(guó)制裁法律法規(guī)規(guī)定了，對(duì)于制裁違規(guī)的處罰，刑事處罰可達(dá)100萬(wàn)美元和/或20年監(jiān)禁，民事處罰可達(dá)25萬(wàn)美元或所涉交易金額的兩倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2001年以來(lái)，美國(guó)OFAC處理的制裁違規(guī)處罰案件中，金額前十大的被處罰機(jī)構(gòu)均為銀行，且單筆處罰金額遠(yuǎn)超1億美元。

其中，被稱(chēng)為“史上最貴罰款”的是法國(guó)巴黎銀行(BNP)在2014年被美國(guó)罰款89.7億美元，原因是美國(guó)認(rèn)定法巴銀行在2004-2012的8年期間，幫助被美國(guó)制裁的蘇丹、伊朗、古巴等國(guó)，通過(guò)美國(guó)金融系統(tǒng)蓄意轉(zhuǎn)移了超過(guò)88億美元的資金。驚人的89.7億美元罰款，是法巴銀行2013年全年全球利潤(rùn)(64.1億美元)的1.4倍。在巨額罰款之外，法國(guó)巴黎銀行的13名高管因此事離職，其紐約分行和其他分支機(jī)構(gòu)被迫停辦美元清算業(yè)務(wù)一年，這次被罰對(duì)法國(guó)巴黎銀行的負(fù)面影響巨大，導(dǎo)致其多年后才慢慢走出制裁陰影。

(二)禁用美元清算系統(tǒng)

對(duì)于非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)，美國(guó)可以通過(guò)切斷其與美國(guó)金融系統(tǒng)的聯(lián)系，禁止其使用美元清算系統(tǒng)等措施，給予其嚴(yán)重打擊。

2012年7月，因與伊朗銀行有業(yè)務(wù)往來(lái)，美國(guó)宣布制裁中國(guó)昆侖銀行，切斷了昆侖銀行與美國(guó)金融系統(tǒng)的聯(lián)系，關(guān)停了昆侖銀行的美元賬戶(hù)，并向SWIFT組織施壓，迫使SWIFT系統(tǒng)不再向昆侖銀行開(kāi)放，導(dǎo)致昆侖銀行的美元業(yè)務(wù)基本停辦。

(三)其他風(fēng)險(xiǎn)

一旦被指控違反制裁規(guī)定，銀行還會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，包括媒體有關(guān)洗錢(qián)、恐怖融資的負(fù)面報(bào)道導(dǎo)致的輿情風(fēng)險(xiǎn);客戶(hù)資金被凍結(jié)或退回引發(fā)的客戶(hù)關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、代理行關(guān)系風(fēng)險(xiǎn);民事訴訟或刑事訴訟風(fēng)險(xiǎn);分支機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管處罰等風(fēng)險(xiǎn)。

三、金融制裁最新動(dòng)態(tài)

近年來(lái)，國(guó)際制裁的對(duì)象和范疇不斷擴(kuò)大，違反制裁引發(fā)的執(zhí)法案件數(shù)量持續(xù)上升，處罰金額屢創(chuàng)新高，對(duì)違反制裁的行為追溯時(shí)間更是長(zhǎng)達(dá)十年之久，國(guó)際制裁的影響力和破壞力日益加大。

(一)美國(guó)制裁力度空前

自特朗普總統(tǒng)上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)對(duì)于制裁的態(tài)度愈發(fā)積極，制裁措施頻出，制裁名單高頻發(fā)布，制裁處罰力度更是空前。僅2019年，美國(guó)OFAC就對(duì)22家違反制裁規(guī)定的機(jī)構(gòu)做出了處罰，罰款總金額12.89億美元，較2018年增加了17倍，是2011年以來(lái)罰金最高的一年，2019年，渣打銀行、裕信銀行被罰均超過(guò)6億美元。

近期中美摩擦加大，中國(guó)主體被列入美國(guó)制裁名單情況時(shí)有發(fā)生，目前OFAC的各類(lèi)制裁名單中，中國(guó)主體已有近200個(gè)，并呈現(xiàn)持續(xù)增加的態(tài)勢(shì)。

(二)歐盟與美國(guó)分歧擴(kuò)大，尋求獨(dú)立自主的制裁目標(biāo)

2020年，歐盟與美國(guó)在制裁目標(biāo)上分歧加大，歐盟正在逐步尋求自行實(shí)施制裁：德法英三國(guó)首次通過(guò)INSTEX(Instrument for Supporting Trade Exchanges,支持貿(mào)易往來(lái)工具)，繞開(kāi)美元與伊朗進(jìn)行了貿(mào)易交易;針對(duì)美國(guó)宣稱(chēng)要對(duì) “北溪2號(hào)”(經(jīng)由波羅的海海底將俄羅斯天然氣輸往德國(guó)的一條新管道)施加新制裁，德國(guó)政府表示反對(duì)任何形式的域外制裁。

(三)英國(guó)開(kāi)啟獨(dú)立制裁

英國(guó)正式“脫歐”后，于2020年7月6日首次宣布獨(dú)立制裁，對(duì)來(lái)自俄羅斯、沙特阿拉伯、朝鮮和緬甸等國(guó)共計(jì) 49 個(gè)涉嫌在近年有侵犯人權(quán)行為的個(gè)人和團(tuán)體采取了新的制裁措施，這是英國(guó)首次基于人權(quán)獨(dú)自推出制裁，標(biāo)志著英國(guó)開(kāi)啟了獨(dú)立制裁的時(shí)期。待12月31日英國(guó)“脫歐”后的過(guò)渡期結(jié)束后，其制裁政策的選擇，是會(huì)與歐盟和美國(guó)的政策分化，還是會(huì)保持一致，尚需觀(guān)察。

四、防范制裁風(fēng)險(xiǎn)，合規(guī)管理任重而道遠(yuǎn)

回想十年前，銀行只需對(duì)照國(guó)際制裁名單，識(shí)別出受制裁主體，避免與受制裁主體發(fā)生業(yè)務(wù)往來(lái)，便幾乎沒(méi)有任何制裁風(fēng)險(xiǎn);但現(xiàn)在的情況已經(jīng)變得十分復(fù)雜，制裁政策的不斷調(diào)整變化、制裁合規(guī)的要求不斷提高，對(duì)于銀行的合規(guī)管理提出了極高的要求，為了應(yīng)對(duì)愈演愈烈的金融制裁，銀行要做到未雨綢繆、提前防范，構(gòu)建并不斷完善制裁管理體系的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)提升國(guó)際制裁風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

(一)優(yōu)化管理流程

近年來(lái)金融制裁風(fēng)聲鶴唳，國(guó)內(nèi)各大行均已完成總部層面的國(guó)際制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的頂層設(shè)計(jì)，明確制裁風(fēng)險(xiǎn)由總部牽頭，統(tǒng)一管控，并對(duì)海外業(yè)務(wù)、海外項(xiàng)目、跨境業(yè)務(wù)等制裁高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，建立了制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控的制度體系和流程管控要求。后續(xù)，應(yīng)進(jìn)一步明確自身的風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承受度，緊跟制裁變動(dòng)，及時(shí)更新完善制裁風(fēng)險(xiǎn)管理體系、規(guī)章和措施，并做好應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備，為意外遭受?chē)?guó)際制裁審查時(shí)減責(zé)或免責(zé)辯護(hù)做好準(zhǔn)備。

(二)以制裁名單為基礎(chǔ)，優(yōu)化制裁風(fēng)險(xiǎn)要素矩陣，構(gòu)建完整的制裁風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)

目前制裁合規(guī)對(duì)銀行的要求，不僅是要識(shí)別出制裁發(fā)起方公開(kāi)發(fā)布的制裁名單，不與其中的受制裁主體發(fā)生業(yè)務(wù)往來(lái)，還要識(shí)別出客戶(hù)是否與制裁名單內(nèi)主體有所有權(quán)權(quán)益關(guān)系，識(shí)別出客戶(hù)是否涉被制裁的國(guó)家/地區(qū)，識(shí)別出交易各要素是否涉制裁等，這些要求僅依賴(lài)原有的制裁名單庫(kù)已經(jīng)無(wú)法完成，銀行在延續(xù)制裁名單庫(kù)的及時(shí)更新基礎(chǔ)上，需要持續(xù)加大投入，優(yōu)化制裁風(fēng)險(xiǎn)要素矩陣，名單庫(kù)與風(fēng)險(xiǎn)要素矩陣互為補(bǔ)充，共同構(gòu)建完整的制裁風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，要提高各業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)的篩查、攔截效率，推進(jìn)系統(tǒng)識(shí)別制裁風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)效。

(三)持續(xù)加強(qiáng)客戶(hù)身份識(shí)別及制裁高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盡職調(diào)查

全面梳理銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、投資項(xiàng)目中可能涉及制裁高風(fēng)險(xiǎn)的各類(lèi)業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的參與方、利益相關(guān)方、交易要素的識(shí)別及盡職調(diào)查，以制裁風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)為比對(duì)基礎(chǔ)，不放過(guò)任何可能引發(fā)制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的可疑點(diǎn)，同時(shí)，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)，持續(xù)提高制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估分析判斷能力。

(四)制定差異化的管控措施并實(shí)施落地

在現(xiàn)階段及可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，制裁的要求越來(lái)越復(fù)雜多變，制裁名單的類(lèi)型更是層出不窮，以往“一刀切” 的管控要求已經(jīng)不再能在風(fēng)險(xiǎn)控制與業(yè)務(wù)發(fā)展之間尋求到一個(gè)平衡點(diǎn)，銀行應(yīng)從自身的風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承受度出發(fā)，針對(duì)不同的制裁名單，區(qū)分不同國(guó)籍的受制裁主體，制定既有一致原則，又有個(gè)體差異的個(gè)性化管控措施，并通過(guò)系統(tǒng)控制、人工管控等多種方式確保實(shí)施落地。

來(lái)源： 貿(mào)易金融

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